1.7 बहुस्तरिय शासन र नेपाल
शासनलाई दुइ प्रकारमा वगीकरण गर्न सकिन्छ :
१. फैलावटका आधारमा
- (क) विश्वव्यापी शासन
- (ख) राष्ट्रिय शासन
- (ग) क्षेत्रीय शासन
- (घ) स्थानीय शासन
- (ङ) सामुदायिक शासन
२. विधिका आधारमा
- (क) बहुकेन्द्र शासन
- (ख) बहुस्तरीय शासन
- (ग) विद्युतीय शासन
- (घ) मेटा शासन
बहुस्तरीय शासनको अर्थ
सन् १९९० को पूर्वार्धमा राजनीतिशास्ती लिस्वेट होगे र ग्यारी माक्र्सले बहुस्तरीय शासनको अवधारणा अगाडि सारेका हुन् । यो अवधारणाले शासन प्रक्रियामा बहुनिकायको अन्तरक्रिया रहने र राष्ट्रिय तथा अन्तर्राष्ट्रिय अधिकार प्रयोग हुने विश्वास गर्दछ । यसले शासन प्रक्रियामा हुने निर्णय निर्माणको अधिकार विश्वस्तरदेखि स्थानीय स्तरमा छर्नुपर्ने मान्यता राख्छ ।
बहुस्तरीय शासनका विशेषता
शासनका तहहरू हुन्छन् । विशेष लक्ष्यका लागि राष्ट्रिय, अन्तर्राष्ट्रिय र क्षेत्रीय स्तरमा सम्बन्ध र सहकार्य रहन्छ । सरकारका विभिन्न तहले नीति, निर्माण र नियमनमा साझेदारी गर्छन् । निर्णय निर्माणमा सूचना, राजनीतिक शक्ति र विज्ञताको आदानप्रदान गरिन्छ । एउटै राज्यका विभिन्न तहका सरकारमा सार्वभौमसत्ताको साझेदारी रहन्छ । सबै तहका सरकारको औपचारिक वैधानिकता रहन्छ । संविधानले नै सबै तहका सरकारको अधिकारको स्पष्ट व्यवस्था गरेको हुन्छ । अवशिष्ट अधिकार केन्द्रमा रहन्छ ।
१. अनौपचारिक शासन
शासन प्रणालीमा औपचारिक शासन दायित्व र प्रत्यक्ष जिम्मेवारी नभएका समूहले शासन गर्नुलाई अनौपचारिक शासन भनिन्छ । अनौपचारिक शासनका निकायहरू शासन पद्धतिमा प्रत्यक्ष्य रूपमा सहभागी हुँदैनन् तर अनौपचारिक रूपमा शासन पद्धतिलाई नै प्रभाव पारिरहेका हुन्छन् । संयुक्त राष्ट्रसंघ र यसका निकायहरू, अन्तर्राष्ट्रिय गैरसरकारी निकायहरू, गैरसरकारी निकायहरू अनौपचारिक शासन गर्ने निकायहरू हुन् । यस्ता निकायका आफ्न स्वार्थहरू हुने गरे पनि त्यस्ता स्वार्थहरूको प्रकटीकरण भने गर्दैनन् ।अनौपचारिक शासनमा संलग्न निकायले निम्न क्षेत्रमा योगदान पु-पाउँछन् ।
- (क) आर्थिक सामाजिक विकास
- (ख) राजनीतिक स्थिरता
- (ग) शान्ति निर्माण
- (घ) अन्तर्राष्ट्रिय सम्वन्ध स्थापना
- (ङ) नागरिक सचेतना
- (च) प्रजातान्लिकीकरण
अनौपचारिक शासनका नकारात्मक पक्ष
- (क) हस्तक्षेप बढ्न सक्छ ।
- (ख) औपचारिक सरकार कमजोर हुने जोखिम बढ्छ ।
- (ग) परनिर्भरता बढ्छ ।
- (घ) निर्णय क्षमता प्रभावित हुन्छ ।
- (ङ) द्वन्द्व बढ्ने सम्भावना हुन्छ ।
२. नागरिक समाजको शासन
जटिल र नियन्त्वणात्मक संरचना नभएको र गैरनाफामुखी समूह नै नागरिक समाज हो । यो स्वतन्त हुन्छ, स्वायत्त हुन्छ र स्वतःस्फूर्त हुन्छ । नागरिक समाज औपचारिक वा अनौपचारिक हुने गर्दछ । पेसागत समूहहरू, दबाब समूह, अनौपचारिक समूहहरू, सामाजिक संस्थाहरू नागरिक समाजका उदाहरण हुन् ।
नागरिक समाजले पनि शासन प्रक्रियामा योगदान गरिरहेका हुन्छन् । नागरिकको चासो, सरोकार, हित र कल्याणका विषयमा सरकारलाई सुझाव, सल्लाह र दबाब दिने, सामाजिक समस्याको खबरदारी गर्ने, नागरिक शिक्षाको प्रवर्धन गर्ने, नागरिक अधिकारका लागि नागरिक परिचालन गर्ने, सामाजिक विकृति र विसंगति अन्त्यका लागि वकालत गर्ने, प्रकोप तथा संकट व्यवस्थापनमा अग्रणी भूमिका निर्वाह गर्ने जस्ता
भूमिकामार्फत् नागरिक समाजले शासन प्रक्रियामा योगदान पु-याउँछ ।
शासन प्रक्रियामा नागरिक समाजको सबल पक्ष
- (क) राष्ट्रिय महत्व सवालमा चासो र दबाब
- (ख) नागरिकको प्राथमिकताको विषयमा ध्यानाकर्षण
- (ग) विकासमा क्रियाशीता
- (घ) सचेतना र सिर्जनशीलता
- (ङ) खबरदारी
नागरिक समाजका दुर्बल पक्ष
- (क) राजनीतिक हस्तक्षेपबाट मुक्त नहुनु,
- (ख) दातृ निकायमुखी हुनु
- (ग) संस्थागत स्वार्थ
- (घ) आग्रह र पूर्वाग्रह
- (ङ) व्यावसायिक नहुनु
- (च) वैदेशिक सहायतामा निर्भर रहनु
३. स्थानीय शासन
जनताको नजिक रहेका स्थानीय निकाय र समुदायबाट हुने शासन नै स्थानीय शासन हो । पस प्रकारको शासन व्यवस्थाले आफ्नो शासन आफैँ गर्ने मान्यता राख्छ । स्थानीय समुदायले अफ्ना जनप्रतिनिधिको छनोट आफैँ: गर्छन्, जसले गर्दा उनीहरूको नेतृत्व विकास पनि हुने गर्दछ । स्थानीय शासनले वास्तविक प्रतिनिधित्व गर्न, स्थानीय आवश्यकताको सम्बोधन गर्न, स्थानीय सेवाहरूको प्रभावकारिता गर्न, स्थानीय 'लाभहरूको समानुपातिक र समुचित वितरण गर्न, विकासमा स्थानीय समुदायको स्वामित्व बढाउन, दिगो विकास प्रणालीको विकास गर्न र प्रभावकारी राष्ट्रिय विकासमा योगदान पुग््याउनसमेत मद्दत गर्दछ ।
निर्वाचित स्थानीय सरकारहरू, सामुदायिक संघसंस्थाहरू जस्तै उपभोक्ता सूह, संरक्षण समूह, आमा समूह, गाउँ टोल सुधार समिति र गैरसरकारी संस्थाहरू स्थानीय शासन प्रक्रियामा सहभागी हुन्छन् । समुदायको विकास स्थानीय शासनको मुख्य लक्ष्य हो । नेपालमा स्थानीय शासनको महत्वलाई आल्मसात् गरिएको छ । संघीय शासन प्रणालीमा स्थानीय सरकारको औपचारिक अधिकारको स्थापना गरिएको छ । स्थानीय स्वायत्तताको मर्मअनुरूप गाउँपालिका र नगरपालिकाको व्यवस्था गरी स्थानीय विकास निर्माण र स्थानीय सेवा प्रवाहका लागि स्वायत्तता प्रदान गरिएको ।
स्थानीय नागरिकहरूले आफ्नो प्रतिनिधि आफैं छनोट गर्ने, आफ्नो कानुन आफैं बनाउने, स्थानीय स्रोत साधनको उपभोग, परिचालन र व्यवस्थापन आफैँ गर्ने, सामुदापिक विकासको व्यवस्थापन आफै, गर्ने, विकास कार्यमा स्थानीय जनशक्ति परिचालन गर्ने व्यवस्था गरिएको छ । स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐन, २०७४ तर्जुमा भई कार्यान्वयनमा छ ।
नेपालको स्थानीय शासनमा केही समस्या पनि छन् । पर्याप्त भौतिक स्रोत साधन अभाव, कानुन, कार्यविधि र मापदण्ड अभाव, काममा दोहोरोपना, जनशक्तिको समस्या, जनप्रतिनिधिहरूमा सीप र व्यवस्थापकीय ज्ञानको अपर्याप्तता, स्थानीय स्रोतसाधनको बाँडफाँटमा अन्योल जस्ता समस्पा रहेका छन् ।
उल्लिखित समस्या समाधान गर्न निम्न कार्यहरू गर्नुपर्दछ
- (क) स्थानीय तहको संस्थागत विकास
- (ख) स्थानीय अधिकार प्रयोगको स्पष्ट कानुनी व्यवस्था
- (ग) स्थानीय प्रशासनको दक्षता अभिवृद्धि
- (घ) स्थानीय नागरीकको सहभागितालाई प्रोत्साहन
- (ङ) सामुदायिक संस्थाहरूको सशक्तीकरण
- (च) स्रोतसाधन व्यवस्थापन
- (छ) जनप्रतिनिधिहरूको क्षमता विकास
- (ज) स्थानीय स्रोत साधन व्यवस्थापन
४. सहकारितामूलक शासन
आपसी हित प्रवर्धनका लागि व्यक्तिहरूको स्वतःस्फूर्त सहभागितामा स्थापित स्वायत्त निकायहरू नै सहकारी हुन् । सहकारीको मूल मर्म नै सहकार्य हो । सहकारीमा व्यावसायिक स्वार्थ हुँदैन तर समूहका सदस्पहरूको प्रयासबाट प्राप्त लाभको बाँडफाँट गरिन्छ । लोकतान्लिक समाजवाद सहकारीको आधारभूत सिद्धान्त हो ।
सहकारीका सात सिद्दान्त
- श्वेच्छिक तथा खुल्ला सदस्यता ( Voluntary & Open Membership)
- सदस्यहरुको आर्थिक सहभागिता (Member Economy Participation)
- शिक्षा, तालिम र सूचना ( Education, Training, & Information )
- समुदाय प्रति चासो (Concern For Community)
- सदस्यहरुलाई प्रजातान्त्रिक नियन्त्रण ( Democratic Member Control )
- स्वायतता र स्वतन्त्रता (Autonomy & Independence)
- सहकारीहरु बीच पारस्परिक सहयोग (Cooperation Among Cooperative)
सहकार्यमा आधारित शासन नै सहकारीतामूलक शासन हो । यस्तो शासन प्रणालीले सहकार्य र लाभको साझा र समान वितरणमा जोड दिन्छ । शासन प्रक्रियामा संलग्न हुने र प्रशासन प्रक्रियाले प्रभाव पार्ने दुवै पक्षको समान जिम्मेवारी र जवाफदेहिता रहनु नै सहकारीतामूलक शासन प्रणालीको विशेषता हो । सहकारीहरूले विकासमा महप्ष्वपूर्ण प्रक्रिया निर्वाह गर्ने भएकाले शासन प्रक्रियामा सहकारीको सहभागिता हुनैपर्छ ।
सहकारीले शासन प्रक्रिया यसरी सहयोग गर्छ
- (क) सरकारको नीति, योजना र कार्यक्रमहरूको कार्यान्वयनमा सहयोग
- (ख) न्यून आए भएका समुदायलाई आयआर्जनमा सहयोग
- (ग) सामाजिक परिचालन
- (घ) व्यावसायिक मान्यताको विकास
- (ङ) सामाजिक उद्यमीकरण
- (च) लाभको समान वितरण
- (छ) समावेशी लोकतन्तको अभ्यास
- (ज) आर्थिक र वित्तीय क्रियाकलापको विकेन्द्रीकरण
- (झ) ग्रामीण क्षेत्रको सशक्तीकरण
सहकारीमूलक शासन प्रणालीका फाइदा र बेफाइदा दुवै छन्
धेरैभन्दा धेरै नागरिकलाई सहकारीमा आबद्ध गरी नागरिक सञ्जालको विकास गर्नु, पुँजी संकलन र परिचालन गर्न सघाउ पुग्नु, स्थानीय समुदायलाई व्यावसायिक बन्न उत्रेरित गर्नु, न्यून आय भएका व्यक्ति र समुदायको आर्थिक विकासमा पोगदान गर्नु, सामाजिक उद्यमशीलताको प्रवर्धन गर्नु, लोकतान्लिक मूल्य र मान्यताको प्रवर्धन गर्नु जस्ता सहकारीमूलक शासन प्रणालीका फाइदा हुन् । वित्तीय दुरुपयोग हुनु, सहकारीको मर्मअनुरूप सहकारीको नियमन हुन नसक्नु, सहकारीको सञ्चालक र व्यवस्थापनले व्यापारिक प्रवृत्ति लिनु, नाफामूलक क्रियाकलापमा बढी केन्द्रित हुनु, राजनीतिक प्रभाव र दबाबबाट टाढा हुन नसक्नु जस्ता समस्याले नागरिकहरूमा अपेक्षाकृत ऐक्यबद्धता विकास गर्न नसक्नु जस्ता बेफाइदा रहेका छन् ।
५. व्यावसयिक शासन
व्यवसाय सञ्चालनका लागि व्यावसायिक प्रतिष्ठानहरू बनाइएका हुन्छन् र ती प्रतिष्ठानको सञ्चालनका लागि बनाइएका नियम, कानुन र प्रणालीको समष्टि नै व्यावसायिक शासन हो । यस्ता प्रतिष्ठानहरूले पनि राज्यको शासन प्रणाली र विकासमा प्रत्यक्ष् ञरूपमा सहयोग पुश्र्याएका हुन्छन् ।
व्यावसायिक शासनका पक्ष
- (क) व्यवस्थापन
- (ख) लगानीकर्ता (सेयर होल्डर)
- (ग) ग्राहक
- (घ) नीतिगत पक्ष
शासन व्यवस्थामा बहुनिकायको संलग्नताको मान्यता विकास भएसँगै शासकीय प्रणालीमा निजी क्षेत्रको भूमिका र महत्व बढ्दै गएको हो । उदारवादी अर्थ व्यवस्थाले यो मान्यतालाई झन् विकास गरेको पाइन्छ । उत्पादन, वितरण र उपभोगको शृंखलामा शासन प्रक्रियाबाट प्रभावित सबैको सहभागिता बढाउनु व्यवसायिक शासनको मुख्य मान्यता हो । शासन प्रक्रियामा व्यावसायिकता विकास यसको लक्ष्य हो । निगमाल्मक शासन प्रणाली त्यस्तो शासन प्रणाली हो, जसले शासनका सबै साझेदारको इच्छा, चाहना र आवश्यकतालाई प्राथमिकता दिन्छ । उनीहरूको सहभागितामा शासकीय प्रणालीलाई निर्देशित र निन्त्ण गरिन्छ र निष्पक्षता, पारदर्शिता र उत्तरदायित्व स्थापनामा क्रियाशील रहन्छ ।
व्यवसायिकता विकासका लागि निम्न आधारभूत विषय सुनिश्चितता हुनुपर्छ :
- (क) खुला र उदारवादी अर्थ व्यवस्था
- (ख) व्यवसाय सञ्चालनका लागि कानुनी र नीतिगत आधारहरू
- (ग) उपयुक्त वातावरण
- (घ) व्यावसायिक आचरण
- (ङ) सहकार्य र आपसी सम्बन्ध
व्यवसायिक शासनका तीनवटा दायित्व हुन्छन्
- (क) राजनीतिक दायित्वः कानुन र प्रणालीको वैधानिक अनुपालना
- (ख) सामाजिक दायित्व ०: समुदायका साझा मूल्यको स्वीकार्यता
- (ग) आर्थिक दायित्व ०: लाभको समानुपातिक वितरण
व्यवसायिक शासन प्रणालीका फाइदा
- (क) आर्थिक वृद्धि र विकासमा सहयोग
- (ख) निर्णयको प्रभावकारिता
- (ग) नैतिक आचरणको पालना
- (घ) लगानीको आकर्षण
- (ङ) रणनीतिक सोचमा सुधार
- (च) लागतमा कमी
- (छ) दिगो सम्बन्ध विकास
व्यावसायिक शासन प्रणालीका केही सीमितता
- (क) सामूहिक लाभ मूल्यको सिर्जना (नाफामा केन्द्रित)
- (ख) व्यवासायिक शासनका सवै पक्षको ज्ञानबारे सबैलाई सुसूचित गर्न कठिन
- (ग) स्वीकार्य, विश्वसनीय मापदण्ड निर्माणमा कठिनाइ
- (घ) व्यावसायिक निष्ठाको विकास
- (ङ) सञ्चालनको क्षमता विकास
विश्वव्यापी शासनमा निम्न कर्ताहरू रहन्छन्
- (क) राज्य
- (ख) अन्तर्राष्ट्रिय संगठनहरू
- (ग) गैरसरकारी संगठनहरू
- (घ) बहुराष्ट्रिय कम्पनिहरू
- (ङ) वैज्ञानिक समुदायहरू
- (च) नागरिक समाज